سلطة مكافحة الاحتكار تعترض على دمج شركتي سلكوم وجولان

الأسباب الأساسية: اختفاء شركة تساهم في رفع مستوى التنافس، وخشية من عودة سوق الاتصالات إلى عهد ما قبل الإصلاحات ووجود بدائل للدمج يمكن اللجوء إليها دون الإضرار بالتنافس .

أعلنت سلطة مكافحة الاحتكار اليوم (12.4.2016) عن معارضتها لاندماج شركتي سلكوم وجولان تيليكوم للاتصالات الخلوية. وفي مسوغات معارضتها للاندماج قالت السلطة إن المصادقة على الاندماج ستؤدي إلى اختفاء طرف من السوق يساهم في رفع مستوى التنافس، ما من شأنه أن يعيد سوق الاتصالات الخلوية إلى الوضع الذي كانت فيه شركات الاتصالات الخلوية الكبيرة غير مدفوعة إلى التنافس فيما بينها، ما كان يجعل هذه الشركات تحذو الواحدة حذو الأخرى في رفع الأسعار للمستهلك.

يتبين من التحليلات التي أجرتها السلطة ان اختفاء شركة جولان من السوق قد يؤثر سلباً على ممارسات شركة هوت موبايل، وهي الشركة الأخرى التي ترفع من مستوى التنافس في سوق الاتصالات الخلوية، وهذا لأنه سيطرأ انخفاض ملحوظ في الضغط الذي تتعرض له هوت للتنافس مع الشركات الأخرى.

يعتمد التحليل الذي أجرته السلطة على معطيات كميّة مأخوذة من الشركات التي تعمل في السوق ومستندات داخلية قدمتها كل الشركات في السّوق ومحادثات مع الأطراف المتصلة بالموضوع.

تأثير الإصلاحات
في سنوات 2011 و 2012 قامت الحكومة الإسرائيلية بتطبيق إصلاحات في سوق الاتصالات الخلوية في إسرائيل، وبلغت الإصلاحات ذروتها مع دخول شركة جولان تيليكوم وشركة هوت موبايل إلى السوق. وقد كان لتلك الإصلاحات تجسّدات كثيرة، ومن جملتها هبوط كبير في أسعار الخدمات الخلوية التي يدفعها المستهلكون.

تعتقد الشركات الكبرى والأقدم أن شركة جولان تيليكوم وشركة هوت موبايل هي الشركات التي تسببت ببداية التنافس الشرس في سوق الاتصالات الخلوية، وإزاء هذا الأمر اضطرت الشركات الكبرى للتنافس مع الشركات الجديدة. ونتيجةً لذلك، بدأت شركتي جولان تيليكوم وهوت موبايل بعرض خدماتهما بأسعار زهيدة مقارنة بالأسعار التي تعرضها سائر الشركات في السوق، وهكذا نجحت هاتان الشركتان باستقطاب نسبة كبيرة من الزبائن وبزيادة حجم حصتهما في سوق الخدمات الخلوية.
يتمثّل هبوط الأسعار إثر دخول شركتي جولان وهوت موبايل بشكل ملحوظ في تراجع حجم الإيرادات في سوق الخدمات الخلوية، حيث تراجعت الإيرادات من مبلغ يقارب 17 مليار شيكل في عام 2010 إلى حوالي 10.5 مليار شيكل فقط في عام 2014، أي تراجع بنسبة 38%. وتراجع معدل دخل الشركات الكبرى من كل مستهلك بحوالي 73 شيكل في الشهر، وهذا بالمقارنة بين شهر كانون ثاني/ يناير 2011 وبين شهر أيار/ مايو 2015. إذن، يدور الحديث عن تراجع بنسبة 60% تقريباً في معدل الدخل من كل مستهلك. وهذا يعني أن المستهلكين المشتركين لدى الشركات الكبرى يدفعون اليوم 73 شيكل أقل، بالمعدّل، في كل شهر مما اعتادوا على دفعه قبل الإصلاحات.


التخوّف الأساسي: غياب العامل التنافسي عن الساحة
أكثر ما تخشاه سلطة مكافحة الاحتكار هو أن يؤدي اختفاء شركة جولان تيليكوم عن الساحة إلى دهورة الوضع إلى الوراء وغياب التنافس وقيام تفاهم خفي بين الشركات الكبرى مفاده أنه من الأفضل الإبقاء على حالة عدم التنافس.

أهم المؤشرات التي تعزز هذا التخوف هي: (1) حالة غياب التنافس التي كانت سائدة قبل الإصلاحات؛ (2) شركة جولان هي التي تثير التنافس وتمارس الضغط التنافسي على الشركات الأخرى؛ (3) قلة عدد الشركات في السوق؛ (4) الصعوبة التي تواجهها أي شركة جديدة ترغب دخول السوق (يحتاج الأمر إلى استثمار مئات الملايين من الشواكل لإنشاء شبكة وشراء قنوات تردد)؛ (5) الشركات الكبرى في سوق الاتصالات الخلوية تعمل في عدة فروع في مجال الاتصالات. ولهذا فبوسع الشركات أن تعاقب الواحدة الأخرى على تنافسها من خلال فتح التنافس في سوق آخر. فعلى سبيل المثال بمقدور شركة هوت أن "تعاقب" شركة سيلكوم على دخولها إلى مجال التلفزيون من خلال تخفيض أسعار خدمات الهاتف الخلوي. وهذه البُنية تحفز شركتي سيلكوم وهوت للتوصل إلى توازن يقضي بأن لا تتنافس شركة سيلكوم بقوة في سوق التلفزيون وأما شركة هوت فلا تتنافس بقوة في سوق الهاتف الخلوي.

ادعت شركة جولان تيليكوم أمام مأمور مكافحة الاحتكار أنه في حالة عدم المصادقة على اندماجها مع شركة سيلكوم، فإنها تنوي الخروج من السوق. ومع أن سلطة مكافحة الاحتكار ليس بمقدورها أن تقرر لشركة جولان تيليكوم كيف تتصرف إذا لم يتم الموافقة على الاندماج، إلا أن السلطة ترى انه هناك عدد من الخيارات المتاحة لشركة جولان تيليكوم والتي لا تستدعي بالضرورة خروجها من السوق.

ومن جملة خيارات العمل الأخرى المتوفرة لشركة جولان تيليكوم والتي لا تستدعي خروجها من السوق، الانضمام إلى اتفاقية تشارك الشبكات القائم بين شركة بارتنر وشركة هوت، تعديل اتفاقية تشارك الشبكات مع شركة سيلكوم بطريقة تفي بمتطلبات وزارة الاتصال، وبيع شركة جولان لطرف آخر لا يعمل على تقليل التنافس في السوق.

شركة هوت موبايل والشركات الافتراضية لن تجلب التنافس الكافي
في سياق النظر في إمكانية الاندماج فحصت السلطة، من جملة ما فحصته، فيما إذا كان بمقدور شركة هوت موبايل والشركات الافتراضية مواصلة فرض نفس المستوى التنافسي بعد اختفاء شركة جولان تيليكوم من السوق.

بخصوص الشركات الافتراضية، فقد تبين من الفحص أن هذه الشركات محدودة من حيث قدرتها على تخفيض الأسعار وتشكيل تحدي لمستوى التنافس القائم في السوق، وذلك لأنها مرهونة بموافقة الشركة المُضيفة (شركة خدمات خلوية كبيرة) على إعادة طرح الاتفاقية للتفاوض والموافقة على تخفيض السعر الذي تجبيه مقابل الاستضافة.

أما فيما يخص شركة هوت موبايل فإن إحدى النتائج المحتملة لاختفاء شركة جولان تيليكوم ستتمثّل في تخفيف الضغط الذي تتعرض له شركة هوت موبايل لكي تمارس التنافس. وأحد الأسباب لذلك هو حقيقة أن شركة هوت هي جزء من مجموعة شركات اتصالات ولها مصالح كثيرة في سوق التلفزيون وسوق الاتصالات الهاتفية الخطية وسوق الإنترنت (انظر الجدول). وعلاوة على ذلك، فإن شركة هوت موبايل تتأثر حالياً من الخطوات التنافسية التي تمارسها شركة جولان تيليكوم. وعلى ضوء ذلك تخشى السلطة من تغير دوافع هوت بعد خروج شركة جولان من السوق، بحيث تتوقف عن إنتاج التنافس في السوق.


اندماج الشركات في أوروبا
في سياق دراستها لمسألة الاندماج، فحصت سلطة مكافحة الاحتكار الادعاء القائل بوجود اندماجات مثل اندماج جولان وسيلكوم تمت المصادقة عليها في أوروبا دون أن ينتج عنها ضرر للتنافس. وتبين من الاستطلاع الذي أجرته سلطة مكافحة الاحتكارات أن المفوضية الأوروبية قد نظرت خلال السنوات الأخيرة في عدد من الاندماجات في سوق الاتصالات الخلوية. وفي الاندماجات التي تمت المصادقة عليها تحددت شروط مختلفة تمت صياغتها بالتوافق مع خصائص الأسواق المحددة وتم وضع هذه الشروط لتسهيل دخول منافسين جدد إلى تلك الأسواق (على هيئة شركة افتراضية بدون شبكة مستقلة).

استغرق دخول المنافسين الجدد وقتاً طويلاً، وتم إجراء دراسات اقتصادية بخصوص عدد من الاندماجات التي صودق عليها وتبين أن بعض تلك الاندماجات أدت إلى ارتفاع الأسعار.

لم تعمل المفوضية الأوروبية على بلورة سياسة موحدة بشان اندماج شركات الهواتف الخلوية، إنما تقوم بالنظر في كل حالة اندماج وفقاً لخصائص السوق الذي يتم فيه الاندماج. ففي عام 2015 على سبيل المثال، عارضت المفوضية الأوروبية اندماج شركات خلوية في الدنمارك وقام الأطراف بسحب طلب الاندماج.

على أي حال، فإن موقف سلطة مكافحة الاحتكار يقضي بان يتم النظر في كل اندماج وفقاً لحيثياته وأن عدد الشركات المتبقية في السوق بعد الاندماج لا يشكل مؤشراً حصرياً لوجود أو غياب ضرر للتنافس. وتبعًا لذلك، تفيد تجارب الماضي بشكل واضح أن وجود ثلاث شركات في السوق الإسرائيلي لا يجلب التنافس المنشود في سوق الاتصالات الخلوية، وذلك على الرغم من وجود دول أوروبية يصمد فيها التنافس حتى عند وجود ثلاث شركات خلوية فقط.

ملاحظة هامة: البيان الصحفي عبارة عن وصف بتصرف وباقتضاب لقرار المأمور.  التحليل الكامل والرسمي لقرار المأمور موجود في مسوغات الاعتراض على الدمج، وفيه فقط.

أسئلة وإجابات بخصوص رفض سلطة مكافحة الاحتكار المصادقة على الاندماج بين شركتي جولان وسيلكوم

سؤال: لماذا يضرّ الاندماج بالتنافس؟
إجابة: تم فتح سوق الاتصالات الخلوية للتنافس في عام 2011. وأدى دخول شركتين جديدتين إلى السوق (جولان وهوت موبايل) إلى انخفاض كبير في الأسعار بالنسبة لجميع المستهلكين وأدى إلى تحسين حجم تصفح الإنترنت عبر الهواتف الخلوية. كل شركة اتصالات خلوية تعلم أنها ستخسر الزبائن إذا رفعت الأسعار. والخطر من شراء شركة سيلكوم لشركة جولان يتمثل بعودة الوضع الذي كان سائداً قبل التنافس في سوق الهواتف الخلوية، حيث امتنعت الشركات الخلوية آنذاك عن التنافس فيما بينها ونعمت بجباية أسعار عالية من المستهلكين.

سؤال: تقول شركة جولان أنها ستقوم بتفكيك الشركة إذا لم يتم المصادقة على اندماجها مع سيلكوم. هل أخذت السلطة هذه الإمكانية بالحسبان؟
إجابة: بوسع شركة جولان طبعاً أن تقوم بتفكيك نفسها، لكن أمامها كذلك إمكانيات أخرى للعمل وتفكيك الشركة ليس نتيجة حتميّه لعدم الموافقة على الاندماج. على سبيل المثال، بمقدور شركة جولان أن تنضم لاتفاقية قائمة بين بارتنر وهوت لتشارك الشبكات. تتيح هذه الاتفاقية لشركة جولان الانضمام للشبكة المشتركة لبارتنر وهوت بشروط متساوية، وهذا ما يُغني شركة جولان عن الحاجة إلى نشر شبكة خاصة بها. كما بوسع شركة جولان أيضاً أن تقوم بتعديل اتفاقية تشارك الشبكات التي تعاقدت فيها مع سيلكوم لكي تفي هذه الاتفاقية بمتطلبات وزارة الاتصال. كذلك بوسع شركة جولان أن تقوم ببيع أعمالها إلى طرف ثالث بحيث لا يؤدي هذا البيع إلى إفساد التنافس.

سؤال: يتردد كثيراً الادعاء بان الشركات الخلوية لا تقوم بالاستثمار في تحسين بناها التحتية بسبب الأسعار المنخفضة التي تتقاضاها مقابل خدماتها. وإذا خرجت شركة جولان فسترتفع الأسعار وسيتوفر للشركات مال أكثر لاستثماره في البنى التحتية.

إجابة: ترى السلطة أن مواصلة الاستثمار في البني التحتية الخلوية هو أمر في غاية الأهمية. لكن الاستثمار في البنية التحتية لا يجب أن يكون على حساب التنافس النشط الذي يخدم المستهلكين. تعتقد السلطة أن التنافس يدفع الشركات الخلوية ليس فقط لتخفيض الأسعار، إنما أيضاً لتحسين بناها التحتية. إذا اشترت سيلكوم شركة جولان، فسيتضرر التنافس بشكل كبير كما ويتراجع دافع ورغبة الشركات للاستثمار في بناها التحتية. لم يتبين من دراسة سلطة مكافحة الاحتكار أن خروج شركة جولان من السوق سيحمل معه بشرى الاستثمار في البني التحتية.

على أي حال، فإن الشركات الخلوية تخضع لمراقبة تنظيمية مُلازِمة من وزارة الاتصال المُخولة بإجبارها بالاستثمار في البني التحتية.
التخبط ما بين الموافقة على اندماج يضرّ بالتنافس والجماهير لصالح الاستثمار في البنية التحتية كان موجودًا أيضًا في أوروبا. المفوضة الأوروبية للتنافس، السيدة مارغريت واستغر، تطرقت إلى هذه المسألة بقولها إنّه من حيث المبدأ، تقليص عدد الشركات الخلوية سيؤدي إلى ارتفاع الأسعار، غير أن هذه الخطوة لن تؤدي بالضرورة إلى الاستثمار في البنى التحتية.


سؤال: ما حاجة دولة صغيرة مثل إسرائيل إلى خمس شركات خلوية؟
إجابة: ليس هناك عدد "سحري" للشركات الخلوية التي يجب أن تعمل في كل دولة. من أجل اتخاذ قرار بخصوص الاندماج يتعين على السلطة أن تأخذ بالحسبان سلوك الشركات الخلوية في الماضي والحاضر، وبالأخصّ تصرفاتها تجاه المستهلكين قبل وبعد دخول شركة جولان إلى السوق. تجربتنا السابقة تدل على أن وجود ثلاث شركات خلوية لا يكفي لخلق تنافس في سوق الهواتف الخلوية. وتبين من تحقيقات السلطة ان هناك تخوف من حدوث تراجع كبير في رغبة هوت بالتنافس بعد خروج شركة جولان، ما سيعود بنا إلى ما كنّا عليه عشية الإصلاحات في السوق الخلوي.

لقد جرّب المستهلكون الإسرائيليون على جيوبهم معنى وجود ثلاث شركات خلوية تتنافس فيما بينها بشكل ضئيل، مقابل وجود خمس شركات خلوية تتنافس فيما بينها بقوّة. تبين من دراسة أجرتها السلطة ان المستهلك يدفع اليوم ما معدله 73 شيكل أقل من السعر الذي كان يدفعه قبل دخول شركتي جولان وهوت إلى السوق.

سؤال: تمت المصادقة في اوروبا على اندماجات مماثلة في السوق الخلوي- لماذا لا يحدث هذا في البلاد؟
إجابة: بخصوص بعض صفقات الاندماج، التي صودق عليها في أوروبا، والتي قامت بموجبها شركة خلوية بشراء شركة خلوية أخرى، فمن الواضح أنها أدت على ارتفاع الأسعار وأضرّت بالمستهلكين. وفي تلك الحالات حاولت سلطات التنافس المختصة أن تحدد للشركات الخلوية شروط لتخفيف الضرر الذي يلحق بالتنافس، غير أن تلك الشروط لم تتغلب على صعوبة التنافس التي نتجت وتبين أنها شروط من الصعب فرضها.

راجعوا في هذا السياق ما قالته المفوضة الأوروبية في كلمة علنية ألقتها قبل عدّة أشهر: https://ec.europa.eu/commission/2014-2019/vestager/announcements/competition-telecom-markets_en

سؤال: جولان ليست الشركة الوحيدة التي خفضت أسعارها، ألا يكفي أن هوت موبايل باقية في السوق؟
إجابة: هوت موبايل تتأثر من تصرفات جولان وواصلت تخفيض أسعارها أيضاً بسبب شركة جولان. وإذا اختفت شركة جولان، فلا ضمانة أن تواصل شركة هوت الإبقاء على أسعار منخفضة. بالإضافة إلى ذلك، فإن هوت موبايل هي جزء من مجموعة شركات هوت التي تبيع أيضًا خدمات تلفزيون وإنترنت، ولشركة هوت يوجد دافع للتوصل إلى تفاهم صامت وغير تنافسي مع الشركات الخلوية الكبرى مفاده "لا تضر بي في قطاع الخلوي وأنا لن أضر بك في قطاع التلفزيون".

سؤال: ألا تكفي الشركات الخلوية الافتراضية للتنافس؟
إجابة: الشركة الافتراضية هي شركة ليس لديها أبراج إرسال وقنوات تردد خاصة بها، إنما تستخدم بني تحتية لشركات لديها بني تحتية قائمة. مثلاً، رامي ليفي يستخدم البنية التحتية لشركة بيليفون. ولهذا السبب بالضّبط، فإن الشركة الافتراضية متعلّقة كليًا بالشركة الخلوية التي تستضيفها وليس بمقدورها أن تنافس على الأسعار مثل الشركة المستقلة. تجربتنا في البلاد مع الشركات الخلوية تعلمنا أن نجاحها في خلق التنافس في السوق محدود وأنها لا تنجح بان تسيطر على شريحة كبيرة من السوق.

سؤال: أليس من المفروض ان يقوم الدخول المحتمل لشركة إكسفون إلى السّوق بزيادة التنافس في المستقبل؟
إجابة: فازت إكسفون بقنوات تردد في سياق مناقصة على جيل 4 (بنية خلوية تحتية تسمح بتصفح أسرع للإنترنت ونقل ملفات أكبر) ودخولها إلى السوق قد يؤدي إلى تنافس مبارك.
ومع ذلك فإن إكسفون قد اشترت قنوات التردد قبل أكثر من سنة، لكنها لم تدخل بعد إلى السوق كعامل نَشِط. إذا دخلت إكسفون في المستقبل إلى المجال الخلوي كعامل نشط وجديّ، فسيؤدي هذا الأمر إلى تغيّرات في الوضع التنافسي. وهذا ما لم يحدث بعد.